Varga Zs. András

DR. VARGA ZS. ANDRÁS, a Kúria elnöke, a napirendi pont előadója: Tisztelt Alelnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Köszönöm, hogy napirendre tűzték a 2022-2023. évről szóló beszámolókat, amelyek két fő témakörre koncentrálnak: a jogegység biztosítására, valamint az önkormányzati normakontrollra. Nagy öröm számomra, hogy a két év történéseiről egyben számolhatok be, mert így jobban felismerhetők, kiemelhetők a folyamatok és összefüggések, mint ha külön-külön kellene ezt megtennem. Amikor legutóbb önök elé állhattam a 2021. évről szóló beszámoló során, elmondhattam, hogy akkor a Kúria életében nyugodt évet zárhattunk, és ez azért volt fontos, mert a 2022. év választási év - immár volt -, ez a Kúriának mint kizárólagos választási bizottságnak nagyon komoly felelősséget jelentett. Azóta ezt a feladatunkat is teljesítettük, sőt ebben az évben egy újabb, ez alkalommal hármas választási időszakot is; utóbbiról természetesen a következő évben tudok számot adni. Minden beszámoló esetében három pontra térek ki a szóbeli előterjesztés során, így teszek most is. Először arról a jogi környezetről kell beszélnem, amelyben a feladatainkat teljesítettük. A Kúria egész működésére kihatott - így a jogegységi és önkormányzati eljárásokra is - az a folyamat, amely az egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenálló képességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény elfogadásához vezetett. A törvény megalkotásával változott az ügyelosztási rend kialakításának szabálya. Eszerint azt a Kúria esetében a Bírói Tanács és a kollégiumok egyetértésével határozza meg a Kúria elnöke. A szervezeti törvényünk 2023. június 1-jén hatályba lépett módosítása a Kúria ügyelosztása tekintetében tételesen meghatározza azokat a szempontokat, amelyeknek érvényesülniük kell. A Kúria ügyelosztási rendjétől való eltérésre is csak az itt meghatározott és amúgy törvényen alapuló okból van lehetőség. Mindez lényeges tartalmi változást nem hozott, a Kúria a korábbiakban is így működött. Ennek nyilvánvaló igazolása az, hogy soha senki nem vitatta ezeket a kérdéseket, holott mindegyik követelmény ismert volt eddig is, és alkotmányjogi panasz volt előterjeszthető ezek megsértése esetén. Az igazgatási korlátok annyit biztosan elértek, hogy ugyanazok a célok - az automatikus ügyelosztás, az átláthatóság, a konszenzuális döntéshozatal - immár sokkal nehezebben és hosszadalmasabban érhetők el. Az okokat ismerjük; idézem a törvény általános indokolását: „Felerősödtek olyan, a magyar jogi környezet sajátosságainak félreértéséből vagy - sajnálatos módon egyes szereplők oldaláról jelentkező - szándékos félreértelmezésekből adódó aggályok, amelyek beárnyékolták a magyar igazságszolgáltatás szervezetét, működését, elért eredményeit. A magyar Kormány ezen aggályok eloszlatása és a független magyar igazságszolgáltatás zavartalan működésének biztosítása érdekében a Helyreállítási és Ellenállóképességi Terv részeként vállalta a felmerült aggályok és félreértések tisztázását.” Eddig az idézet. A Kúria ezt tudomásul vette és végrehajtotta, de az új szabályok okoztak már zavart. Tisztelt Ház! Ennél közvetlenebbül kapcsolódik a beszámoló tárgyához a jogegységi rendszerünk fejlődési íve. Éppen öt évvel ezelőtt, 2019 decemberében fogadta el a tisztelt Ház az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2017. évi CXXVII. törvényt, amely gyökeresen megváltoztatta a Kúria szerepét a jogegység biztosításában. Eltelt annyi idő, ami indokolja a visszatekintést. Nézzük ezeket! 2020-ban lépett hatályba a bírósági szervezeti törvénynek és ezzel az eljárási törvényeknek is az a módosítása, amely bevezette a Kúriánál előterjeszthető jogegységi panaszt. Ezzel az Országgyűlés a Velencei Bizottságnak több mint egy évtizeden át javasolt megoldását fogadta el, azt, amely európai szokásként ajánlotta, hogy a jogegység biztosításában a felek kapjanak elsődleges szerepet. (12.30) 2020-ban ezek a törvények hatályba léptek, de csak néhány ügy érkezett. 2010-től viszont tömegesebben érkeztek az ügyek. Tapasztalatunk nem volt a panaszok intézésében, és nagyon sok nem is lehetett, viszont azonnal érkezett egy teszt, a Velencei Bizottság ugyanis még tényleges gyakorlat hiányában is elkezdte ezt az új jogintézményt vizsgálni, és a megoldást az európai jogállamisági szabályokkal összhangban állónak találta. Viszont mindjárt javasolt is egy változtatást, nevezetesen azt, hogy nagyobb létszámú testület döntsön ezekben a panaszügyekben. Ezért 2022-től - és ez már a tárgyév - újabb változás következett be, mégpedig a Kúria, de mondhatom azt is, hogy a magyar igazságszolgáltatás életében szokatlan módon egy nagy, 21 fős testület kezdett ezekről az ügyekről dönteni. És ez azóta is így történik. 2022 másik jelentős változása, hogy a tisztelt Országgyűlés a tulajdonképpen most már egy és negyedszázados múltra visszatekintő hagyományos jogegységi eljárást is megváltoztatta. Újdonság, hogy már nem a jogegységi indítványra indul, hanem a törvényi elnevezés az, hogy előzetes döntéshozatali indítvány a jogegység érdekében. És ezt is ugyanaz a 21 fős Jogegységi Panasz Tanács intézi. 2023-ban, a másik tárgyévben ilyen szerkezeti vagy szervezeti változás nem következett be, viszont felszínre kerültek tartalmi kérdések, amelyekre az adatok ismeretében majd visszatérek. Mindenesetre világossá vált, hogy a Kúria jogegységesítő tevékenysége elsődlegesen a felülvizsgálati eljárásokban történik. Ezzel a felülvizsgálat is elkezdte végre betölteni azt a szerepét, ami a jogerő utáni rendkívüli jogorvoslati jellegéből következik. A felülvizsgálat fő célja is a jogegység biztosítása, és fordítva, a jogegység biztosításának elsődleges eszköze a felülvizsgálat. A jogegységi panasz a rendkívülinél is rendkívülibb, egészen kivételes eszköz, miként az előzetes döntéshozatal is az. Tehát nagyjából azt lehet mondani, hogy a jogegységi és jogegységipanasz-eljárásokban 2023 a konszolidáció korszaka volt. Azt tapasztaljuk, hogy az utóbbi időben megint megjelentek a Kúria jogegységesítő tevékenységét és ennek eszközeit érintő kritikák. Ezek inkább nem állami szereplőktől származó politikai, mintsem jogi természetűek. A folyamatos politikai nyomásgyakorlást érzékeljük, de már megszoktuk, és képesek vagyunk ellenállni neki, sőt, amíg lehet, figyelmen kívül is hagyjuk. Komoly jogi kifogás nyilván nem is érhetné a Kúria jogegységesítő eszközeit, ugyanis jogegység vagy van, vagy nincs. Persze a tökéletes jogegység nem érhető el, miként a tökéletes jogszabály és a tökéletes jogalkalmazás sem. Csak Isten tökéletes. Amit mi, emberek végzünk, az soha nem lehet az. De ennek a belátása nem vezethet erőfeszítéseink feladására, éppen ellenkezőleg, arra kell ösztönözni, hogy minden hiba, csalódás, keserűség ellenére rendületlenül törekedjünk a tökéletességre. Ezért nem létezik fölösleges, indokolatlan vagy túlzó eszköz, ha az a jogegységet szolgálja. Az elégséges jogegység fogalmilag kizárt. Kérem, engedjék meg ezért, hogy a tárgytól eltérve itt köszönjem meg a tisztelt Országgyűlésnek, hogy tegnap a 2025. évi költségvetést megalapozó törvények között elfogadták a Kúria sajátosságait kifejező és biztosító új illetményrendszert, amelyet az Országos Bírói Tanács egyhangúlag támogatott, és az érdekképviseletek sem elleneztek. Jelentősen hozzájárul ez is ahhoz a folyamathoz, amelynek eredményeként a Kúria másodfokú bíróságból lassan átalakult a jogegységet biztosító legfőbb bírói fórummá. A röviden bemutatott történetívet nyilván nem zárhatom mással, mint azzal, hogy az Aranybulla szerint 2022-ben több mint 800 éves Kúrián, amely a pesti letelepítésétől számított állandó felsőbírósági működésének 300. évfordulóját 2023-ban ünnepelte, bírói eskünknek megfelelve tisztességesen, törvényesen, alkotmányosan a magyar nemzet javára végeztük feladatainkat. Megköszönöm a Kúria bíráinak és összes munkatársának az erőfeszítéseit, a tisztelt Országgyűlésnek pedig azt, hogy ebben támogatott minket. Tisztelt Országgyűlés! A beszámoló következő pontjaként az önkormányzati normakontroll néhány jellemző adatát ismertetem. Ezt az 1869-től 1949-ig a Kúria, majd a Királyi Közigazgatási Bíróság által gyakorolt hatáskört a Kúria 2012-től kapta vissza. Az előző két év ítélkezése is a korábbi trendekbe illeszkedik. 2022-ben a Kúriára önkormányzati normakontroll-eljárásban 27 ügy érkezett, 11 bírói, 16 pedig kormányhivatali kezdeményezésre. Az érkezett ügyek száma enyhén csökkent a korábbi évekhez képest, hasonlóan a 2021. évhez a kormányhivatali kezdeményezések száma volt magasabb, 59 százalék, szemben a korábbi évekkel, amikor a bírói kezdeményezések száma volt kiugró. Tavalyelőtt az ügyek tárgykör szerinti megoszlása kevésbé volt differenciált, mint a korábbi években. A helyiadó-, a telekadó-, az építményadó-szabályozás törvényességének megítélése körében született döntések aránya tovább csökkent, amint a közterület-használat szabályozásával és a településkép védelmével összefüggő ügyek száma is. Stagnált, alacsony szinten, a helyi építési szabályzat, a településrendezési szabályozás törvényességi vizsgálatának tárgyában született döntések száma is. Több ügycsoportban, így a közösségi együttélés szabályozása, költségvetési, zárszámadási rendelet megalkotásának elmulasztása ügyében, megint csak szemben a korábbi évek gyakorlatával, egyáltalán nem érkezett indítvány 2022-ben. Megjelentek ugyanakkor olyan ügycsoportok, amelyek korábban egyáltalán nem vagy csak kivételesen kerültek a Kúria elé. Ilyenek például a 2021-ben először feltűnt vagyonrendelet törvényességi vizsgálatával összefüggő ügyek, valamint a 2012 óta szintén első alkalommal 2021-ben érkezett, ám 2022-ben már a befejezett ügyek több mint felét kitevő útépítési hozzájárulás, behajtási díj szabályozásával kapcsolatos indítványok. 2023-ban tovább emelkedett az ügyek száma, 34 ügy érkezett, az arány nem változott, 9 bírói, 23 kormányhivatali kezdeményezésre. A kormányhivatali kezdeményezések aránya tehát továbbra is magas, követi az előző évek trendjét. Az ügyek eloszlása diverzifikáltabb, mint a megelőző években, ami elsősorban annak tudható be, hogy 2022-ben a befejezett ügyek több mint felét kitevő útépítési hozzájárulás, behajtási díj szabályozásával kapcsolatos döntések száma 2-re csökkent 2023-ban, más ügycsoport pedig nem vált ehelyett dominánssá. A vagyoni típusú helyi adók törvényességének megítélése körében változatlanul alacsony maradt az ügyek száma, nőtt viszont valamelyest a helyi építési szabályzat, illetve változtatási tilalom elrendelése törvényességi vizsgálatának körében született döntések aránya. A többi csoportban, a közterület-használat, településvédelem tárgykörben egyáltalán nem kellett dönteni, viszont megjelentek olyan ügycsoportok, amelyek korábban csak kivételesen kerültek az Önkormányzati Tanács elé. Ilyenek például a települési hulladékgazdálkodással, illetve az önkormányzati lakások bérletéről szóló rendeletek törvényességi felülvizsgálatával kapcsolatos ügyek. Tisztelt Ház! Harmadik pontként a jogegységesítő tevékenység részleteire térek ki. Láttuk, hogy az a folyamat, amely lényegében 2021-ben indult, hogy évente 60-70 jogegységi és jogegységipanasz-eljárást kell a Kúriának folytatnia, nem állt meg. 2022-ben összesen 43 jogegységi panasz érkezett, és a kétféle összetételben működő tanács összesen 41-et fejezett be; 23 panaszt befogadott, 19 ügyben azt visszautasította. A korábbi évekből folyamatban maradt és új befogadott panaszok közül 14-et érdemben el kellett utasítani, mert a támadott határozat jogkérdésben nem tért el a közzétett határozattól, és ezen belül több esetben az ügyazonosság, vagy más néven az ügyek összevethetősége nem volt megállapítható. A Kúria 3 ügyben hozott jogegységi hatályú határozatot, és rendelkezett úgy, hogy a támadott felülvizsgálati ítéletet vagy végzést hatályon kívül helyezte. Egy ügyben a Kúriát magát utasította új eljárásra és új határozat hozatalára. Két ügyben meg kellett szüntetni az eljárást, egy ügyben pedig félbeszakadt az. (12.40) A másik eljárásformát tekintve: 22 előzetes döntéshozatali indítvány érkezett. Összesen 11 ügyben döntött a Jogegységi Panasz Tanács. Hat jogegységi határozatot, két mellőző végzést, egy megszüntető végzést hozott, egy esetben pedig visszautasította az indítványt, illetve egyéb módon fejezte be az eljárást. Ugyanezek a számok 2023-ban nagyon hasonlóak. Összesen 72 ügy érkezett, ebből 54 panasz, 18 előzetes döntéshozatali indítvány. A befejezett ügyek száma 63 volt, ebből 52 panasz, és 11 előzetes döntéshozatali indítványban indult eljárás. Az eredményeket tekintve 27 ügyben visszautasította a Kúria a panaszt; a korábbi évekből folyamatban maradt és befogadott új panaszok közül 17-et elutasított ugyanabból az okból, mert nem volt megállapítható az eltérés. Négy ügyben jogegységi hatályú határozatot hozott, illetve egy ügyben megállapította, hogy az eltérés nem volt indokolt. A maradék három ügyben a tanács úgy ítélte meg, hogy történt ugyan eltérés, de az indokolt volt, ezért a támadott határozatok hatályban maradtak. Kiemelést érdemel, hogy az előzetes döntéshozatali indítványra indult jogegységi eljárások száma a korlátozott precedensrendszer 2020-as bevezetése óta folyamatosan magas. Ennek világos oka - ahogy arra már a korábbi beszámolóinkban is utaltam -, hogy minden kúriai határozat a jogegységet is szolgálja. A Kúria kiemelt szerepe és tekintélye megköveteli, hogy az esetleges jogegységi panasz bevárása nélkül a Kúria maga gondoskodjék ítélkezési gyakorlatának egyöntetűségéről, ennek eszköze pedig az előzetes döntéshozatali indítvány, jogegységi eljárás indítványozása és szükség esetén jogegységi határozat hozatala. A jogegységi panasz bevezetését követően indult klasszikus jogegységi eljárások öntisztító jellegét jól mutatja mindaz az adatsor, ami a 2022. és 2023. évet jellemzi. Ennek tulajdonítható az is, hogy a Kúria kollégiumainak nem kötelező, de a jogegységgel mégiscsak kapcsolatba hozható tevékenysége, a kollégiumi vélemények kiadása 2022-ben és 2023-ban is nagyon visszafogott volt. ’22-ben a Közigazgatási és a Polgári Kollégium két-két ilyen véleményt fogadott el, míg a Büntető Kollégium egyet sem. ’23-ban a Polgári Kollégium nem hozott ilyet, a Közigazgatási Kollégium egyet hozott, a Büntető Kollégium pedig a korábbi véleményeit vizsgálta felül. Ugyanez a helyzet az informális joggyakorlat-elemzéssel, amikor szintén nem hoz kötelező döntést a Kúria, csak feltárja azt, hogy valamilyen kérdésben milyen a joggyakorlat. Ilyen elemzésekre egyre kevesebb erőforrás marad, ezért 2023-ban a korábbiaknál kevesebb új elemzés volt indítható; 2022-ben és ’23-ban is a korábbi években elindított joggyakorlat-elemzéseket igyekeztünk befejezni. Tisztelt Országgyűlés! A jogegységi és jogegységipanasz-eljárások néhány általánosítható tapasztalatáról muszáj még szót ejtenem. Az új jogegységi rendszerben a felülvizsgálat során a Kúriának nem elegendő az előtte fekvő ügyet elintéznie. Ennyiben más a megközelítése, mint egy elsőfokú vagy másodfokú bíróságnak minden egyes ügyben. Ez azt jelenti, hogy a tavaly-tavalyelőtt érkezett 5-6 ezer ügy mindegyikében meg kell vizsgálnia, hogy az adott ügyben felmerült jogkérdésekre vonatkozóan hozott-e korábban döntést, állapított-e meg kötelező jogértelmezést. Ez végtelenül nehézkes, hosszadalmas, de elkerülhetetlen feladat; és ha kiderül, hogy megbomlott a jogegység - tehát a Jogegységi Panasz Tanácsnak kell eljárnia -, akkor ezt még egyszer meg kell ismételni. Ráadásul ilyenkor figyelembe kell venni a saját joggyakorlatukon kívül az Alkotmánybíróság, az Emberi Jogok Európai Bírósága és az Európai Unió Bíróságának joggyakorlatát is. Ráadásul ez a korlátozott precedensrendszernek nevezett helyzet a többi bíróságnak is megváltoztatta a gyakorlatát. A járásbíróságok, törvényszékek, ítélőtáblák eltérhetnek a Kúria döntésétől, viszont ha eltérnek, akkor ezt meg kell indokolniuk, és a felek - pusztán az eltérésre tekintettel - kezdeményezhetik ezek felülvizsgálatát. Ez az új helyzet, a Kúria alapjaiban megváltozott szerepe sokak számára váratlan volt, és nyilván ezzel kapcsolatban felmerültek viták. 2023-ban ez a vita is eldőlt, mert az Európai Unió Bírósága az úgynevezett Global Ink Trade ügyben a korlátozott precedensrendszert az európai joggal összhangban állónak találta. Megállapította, hogy az alsóbb fokú bíróságoknak az a kötelezettsége, miszerint meg kell indokolniuk az eltérést a Kúria korábbi jogértelmezésétől, nem akadályozza az európai jog érvényesülését. Ezt a Kúria - de mondhatnám akár azt is, hogy Magyarország - hatalmas győzelmeként kell ünnepelnünk, mert nehéz helyzet lett volna, ha ez nem így történik. Ami még megoldandó, az a konkrét, a hatályon kívül helyező végzések végrehajtásának elmaradása az alsóbb fokú bíróságok részéről, különféle, köztük európai jogi megfontolások alapján. Ez a következő évekre vár. Végül attól sem lehet eltekinteni, hogy a rendkívüli és még rendkívülibb eljárások egymásra épülnek. Felülvizsgálat, jogegységi panasz, alkotmányjogi panasz követhetik egymást. Ez azzal jár, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja ugyanúgy, mint a konkrét ügyekben hozott döntéseinket a jogegységi és jogegységipanasz-eljárásokban hozott kúriai határozatokat is. Minél vitatottabb tehát egy jogértelmezési helyzet, és ennek megfelelően minél nehezebben hoz döntést a tanács, annál nagyobb az esély arra, hogy azt majd megtámadják az Alkotmánybíróságon. Ezért volt nagyon jelentős döntése az Alkotmánybíróságnak az, amelyben azt állapította meg konkrét ügyben, hogy a Kúria jogegységi határozatával szemben a többi bíróságnak szakjogi kérdésben már nincs több eszköze. Az tehát, hogy a többi bíróság nem ért egyet az ilyen vitatott jogkérdésben végül meghozott döntéssel, önmagában nem alkotmányossági kérdés, ezért követni kell a jogegységi határozatot. Ez a fenti két körülmény az oka annak, hogy korábban is mondhattam, most is megismételhetem: 2023 a jogegység szempontjából a konszolidáció éve volt. Tisztelt Ház! Befejezésképpen már csak arra kell utalnom, hogy 2023-ban már minden kollégiumban öttagú tanácsokban folyt az ítélkezés. A Kúria hagyományainak és a külföldi legfelsőbb bírósági tapasztalatoknak is megfelelő, nagyobb létszámú tanácsokra bízott ítélkezésnek nem volt akadálya. A statisztikai adatokból jól látszik, hogy sikerült javítani még így is az időszerűségi mutatókat. Lényegében három-négy havi érkezésnek megfelelő ügy van folyamatban a Kúrián, és ez eljárási okokból tovább nem is nagyon csökkenthető. Ezt tükrözi vissza az Európa Tanács intézményi keretei között működő, az Igazságszolgáltatás Hatékonyságáért Felelős Európai Bizottság - röviden CEPEJ - 2024. október 16-án közzétett, a korábbi évekre vonatkozó értékelő jelentése, amely több ponton rendkívül pozitívan értékelte a magyar igazságszolgáltatás tevékenységét, valamint hangsúlyozta a Kúria eredményei mögött álló intézményi háttér stabilitását. A bíróságok munkájának hatékonyságát két mutató határozza meg: a befejezési arány és az ügyek elintézési ideje. A Magyarországra vonatkozó adatok mindkét vonatkozásban igen kedvezőek. A hatékonyság persze nem minden, a döntéseknek kiszámíthatóknak is kell lenniük. Ezt biztosítják a Kúria különféle eljárásai, amint bemutathattam, egyre eredményesebben. A Kúria tehát saját értékelésünk szerint 2022-ben és 2023-ban is helytállt a megváltozott jogszabályi környezetben, az állandó közérdeklődés középpontjában. Az intézményi hátterünk is stabil, stabilabb, mint eddig, és ahogy most látjuk, ez hosszú ideig, hosszú évekig így is marad. Ehhez kérjük továbbra is a tisztelt Országgyűlés támogatását. Köszönöm szépen, hogy meghallgattak. Isten óvja a Kúriát és Magyarországot! (Taps a kormánypárti padsorokban.)